依靠社会组织解决“最后一公里”问题

依靠社会组织解决“最后一公里”问题张代重编者按：当前，谈到政府治理，“最后一公里”问题经常被提及，但一般更多的是讨论“最后一公里”治理不力的乱象和事例，甚少提出解决办法。即便偶有提到，也多是表达期望，呼吁政府有关部门“加强责任心”“加大监管力度”“要举一反三”等等，基本上只能一事一评，期望一事一改，但又常常公婆都有理，纠正难彻底。结果往往是陷入老生常谈，无法从实际上解决问题。那么，“最后一公里”问题的症结究竟在哪里，该如何着手解决，抓手是什么?带着这些问题，本刊约访了武汉市原常务副市长张代重。1　“最后一公里”问题实质是政府管理链条的末端不力《国家治理》周刊：“最后一公里”问题，内涵广泛，表现形式多样，探讨起来，往往容易流于表象和浅层，在您看来，其实质是什么？张代重：政府的每一项行政管理，从中央到地方到该项管理的所有最终对象，是一个自上而下的网络。这个网络由一根根链条组成，一环连一环。管理的权力和手段一环传一环，管理的责任和方法也一环传一环，一直到达管理的所有最终对象（不是链条的最后一环，是最后一环联系的对象），即纵向到底。显然，要保证管理的有效性有两个前提条件，第一是链条必须完整，缺了哪一环都不行；第二是链条上每一环的工作方法须得当。这里有一个概念，管理的有效性，它要求管理必须是面向所有最终对象，只管一部分对象不行。因此，管理链的末端（联络最终对象的那一环），必须是既能实施刚性管理、又能接入所有管理和服务的最终对象的环链。我们从管理链的角度来深入解读“最后一公里”问题。在这里，我们不讨论由于部门之间权责不清而出现的多龙治水或无龙治水的“最后一公里”问题，因为个中原因清晰，可直接由政策法规部门纠正和追责。我们要讨论的是，无论是在社会、文化管理还是经济、安全管理中，“最后一公里”问题有不同的呈现形式。其一，管理链条完整，权力和手段能有效有力地一环传一环，但是责任一环传一环却越传越弱，甚至传丢了，找不到责任主体，出了问题就相互推诿“踢皮球”，不作为或乱作为由此滋生，以至于无法有效地管理和服务好最终对象。比如，审批、处罚类的行政管理链上的“最后一公里”问题，多属于此。其二，管理链缺环，尤其是缺最后一环。很多政府行政管理，是用来规范最终对象日常行为的，即过程管理。政府机构的最基层，无力接触到所有最终对象并对其运行过程进行监管和服务，链条因此也就断了，“最后一公里”问题必然经常发生。上述两个问题都说明，“最后一公里”问题的实质是政府管理链条的末端不力。2　解决“最后一公里”问题，要在最后一环下功夫《国家治理》周刊：既然“最后一公里”问题的关键在管理链条的最后一环上，那么在您看来，这最后一环上出现的问题有哪些表现方式和特点？张代重：管理链上发生“最后一公里”问题，一般都是最后一环出了问题，要么是有最后一环但不力，形同虚设，要么是根本就没有最后一环。解决“最后一公里”问题的根本办法，就是要盯着管理链的最后一环下功夫、做文章。目前，我国的行政管理链条中最后一环主要有以下两种形式：一是设个窗口或指定地点。所有管理最终对象都到这里接受该项管理，如税务登记和监管、出入境管理、工商登记注册等等。这类管理链的最后环节，由基层行政机构完成，管理方式保证了这个“最后一环”可以做到“有效、刚性”和联系“所有最终对象”。由于这里最后一环是政府部门自己设置和管理的，出了“最后一公里”问题，完全应该由行政机关自查原因、自我改正，内部追责、彻底解决。而针对此类“最后一公里”问题的追责，不能仅仅是最后一环上的工作人员承担实际责任，该机构的领导和主管人员也必须同时承担“末端不力”的领导责任。这种领导责任，不是形式上的、连带的、甚至被认为是体现某领导人“高风格”责任，而是实实在在、应被追责的责任。二是对运行过程的管理和服务。如城镇居民的灭害、养犬、禁止吸毒、群租住房、无证小作坊的清除等，或是企业的安全生产、环境保护、质量监督、食品安全信誉体系的建立等等。面对千家万户，若要纵向到底，政府行政机构的最基层单位，得像交警管理每一辆运行的汽车那样，工作量巨大，在现有的人员配置基础上需几倍或几十倍的增员，这对于当前政府治理来说是不现实的。3　在现有的行政管理链条上增设新的最后一环《国家治理》周刊：既然管理链条的最后一环非常重要，而我们当前的政府行政管理又经常出现最后一环管理不力甚至最后一环缺失的情况，那我们是否可以考虑增设一个真正意义上的最后一环？您怎么看？张代重：正如你所说，在现有的管理链条上增设新的最后一环是相当必要的。要在整个管理链条末端再补上新的最后一环，必须遵循两点原则：第一，它不能是政府机关或派出机构，也不能是财政全额拨款的事业单位，否则只会让政府机构更加臃肿庞大而无法解决实际问题。第二，新补上的最后一环，一定要有能力接连到最终对象，从而真正落实政府的管理服务。因此，组建或确定一个“社会组织”，作为新填补上的最后一环，是最合适的。换句话说，对最终对象进行过程管理和服务的管理链末端（最后一环）必须是一个社会组织。实际上，世界上许多国家及我国的港澳台地区，都是把各类商会作为经济管理链的最后一环。譬如，台湾的工业总会就是工业企业的商会，它下设若干大口径的工业行业“公会”，如影响很大的台湾“电机电子工业同业公会”。公会之下又有若干专业性“联盟”，如电电公会下有汽车电子联盟等等，工业总会犹如一个大网络，把各类工业企业都网罗进去。当局对工业经济的管理，就是靠它轻松完成最终一步的。有的国家管理更严谨，规定新设任何一个企业，必须持有某商会的接纳意见文件，才能办理工商注册。也就是说，每一个企业都得加入一个商会，都有一个商会把它网罗进来，为它服务，同时也代政府进行最后一环的管理。近年来，我国有些城市正试验在街道建立新的社会组织，以延伸政府行政管理，这是解决“最后一公里”问题一个非常重要的尝试。实际上，这种做法就是以社会组织作为政府行政管理链增设的最后一环，由于这一环有能力且方便直接进入千家万户，从而保障政府的管理和服务纵向到底。当然，这种尝试一定要注意保持社会组织的非政府性质，避免成为政府机构的“代言人”。4　政府与社会组织间显性地存在着政府购买公共服务的关系《国家治理》周刊：您认为，这增设的最后一环应该由非政府性质的社会组织来承载，这类社会组织有哪些特性？其与政府部门之间应该是怎样的一种关系？张代重：将社会组织设定为管理链上的最后一环，意味着它既是承接政府委托的一定管理职能的组织，又是实实在在为社会公众服务的组织。民政部门应将其列为具有一定管理职能的社会组织类别中。首先，它不是执法者，但它是政府部分管理责任的传递、宣传、检查和整改督促者。由于这种责任要求，它的工作应该是职业化的。为政府承担部分管理责任是这类社会组织存在的特殊性，因此它不能是业余的、发挥余热性的社会组织。其次，它是标准的社会组织，完全依照国家相关法律和民政部门的法规登记注册。它没有行政级别和编制规定，其内部事务，如内部机构设置，领导层的产生，人员的迁升去留等，均依法由该社会组织按经过批准的章程办理。一句话，内部事情自己办。保持社会组织的性质，政府只有一个依照国家社团组织法规对该社会组织实施管理的部门，那就是民政部门。除此之外，任何政府部门和机构都不应干涉该组织合法合规地运行。政府及有关部门与该社会组织的关系，应该只是管理链整体与其最后一环的关系，既有任务要求，又有责任要求，都十分具体，都能通过协议方式固定下来。当然，政府付费作为该社会组织经费的主要来源，两者之间还显性地存在着政府购买公共服务的关系。5　落实关键的最后一环需格外注意两个问题《国家治理》周刊：在您看来，社会组织作为承接政府管理服务职能的最后一环，是解决“最后一公里”问题的关键一环。那么结合当前我国政府治理的现实情况，您认为其运作中存在着哪些问题？张代重：社会组织作为政府行政管理链上的最后一环，是落实政府行政管理措施的重要措施，是解决管理中“最后一公里”问题的机构保证。其中有许多方面问题要考虑，可由政府部门进一步研究和细化具体规定来解决。但是有两个问题应予以格外重视：一是作为政府管理链上最后一环的社会组织，要敢于担当责任，让其管理的最终对象（即该社会组织的成员和服务对象）充分信任自己，接受并服从其传递的政府行政管理的相关规定。一个社会组织的威信和号召力，首先取决于其成员形成的自我认同感，这种认同感是通过切实地为成员和服务对象解决问题、排除困难而产生的，同时又是政府赋予其一定实际管理职能而形成的。因此，这二者缺一不可。二是政府行政部门要依靠社会组织，作为管理链上最后一环，要相信它能发挥更大的作用，真正解决“最后一公里”问题。将一些本不应由政府部门掌控的管理服务交由社会组织全权负责，如会展、招商、办学习班等，政府部门可通过购买服务的方式，由相应的社会组织筹办。政府部门事务性工作减少了，就可以集中力量认真执法、监控、调研、考查，尤其是建立精细管理和严格追责机制 ，不打折扣地狠抓执行。总之，解决“最后一公里”问题，必须用科学、严谨的态度及刚性的办法来解决，依靠社会组织的力量来完善政府治理。让“最后一公里”问题不断减少直至消失，才是提升治理能力和治理水平的真实体现。（本刊记者李习林采访整理）治理观察Governance Observation

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